Finanzstabilität

Bankenaufsicht und Klimawandel

Die Politik soll systemische Bedrohungen der Finanzstabilität eng überwachen. Beim Klimawandel und den damit verbundenen finanziellen Risiken hat die Bankenaufsicht aber laut UZH-Professor Kern Alexander einen blinden Fleck.

Kern Alexander

Rauch aus dem Kraftwerk
Umweltrisiken haben enorme finanzielle Auswirkungen und stellen ein Systemrisiko für den Bankensektor dar. (Bild: iStock, baona)

 

Der Klimawandel ist eine enorme Gefahr für die weltwirtschaftliche Stabilität. In diesem Punkt herrscht Einigkeit zwischen der Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer und dem Finanzstabilitätsrat. Studien belegen den Zusammenhang zwischen mangelnder ökologischer Nachhaltigkeit und wirtschaftlichen bzw. finanziellen Risiken − und enthüllen damit die unbequeme Wahrheit, dass der Klimawandel eine systemische Bedrohung der Finanzstabilität darstellt.

Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht soll internationale Regeln und Standards zu Themen wie Bankkapital, Liquidität, Corporate Governance und Risikomanagement aufstellen. Er hat seine Mitglieder zum Einfluss von Umweltrisiken auf die Bankenstabilität zwar befragt, aber keine Konsequenzen gezogen, um die Banken zur Eindämmung dieser Risiken zu bewegen. Dies zeugt von grosser Ignoranz, weil Umweltrisiken enorme finanzielle Auswirkungen haben und ein Systemrisiko für den Bankensektor darstellen. Und doch spielen sie in den Entscheidungsprozessen der einzelnen Banken kaum eine Rolle. Es ist daher die Aufgabe von Regulierungsbehörden und Banken, die ökologischen Systemrisiken besser zu steuern und gleichzeitig Kapital in diejenigen Sektoren einfliessen zu lassen, die zu einer nachhaltigen Zukunft beitragen.

Unzureichende Schritte der Banken

Ein Grossteil der Nachhaltigkeitsrisiken sind negative externe Effekte auf den Bankensektor. Die gesellschaftlichen Kosten der CO2-Emissionen sind vom Markt nicht voll eingepreist. Deshalb beschränken sich die Banken auf unkoordinierte und völlig unzureichende Schritte, bei denen sie lediglich die Risiken senken, die sie bereits spüren. Einige öffentlich-private Organe wie das Sustainable Banking Network arbeiten mit globalen Banken und Regulierungsbehörden zusammen, um die Risiken für Umwelt, Gesellschaft und Governance anzugehen und einheitliche Prinzipien und Standards zu ihrer Eindämmung zu schaffen. Solche Initiativen beschränken sich jedoch auf einzelne globale Bankkonzerne, während der breite Sektor auf unterschiedlichste Weise mit den Risiken umgeht.

So erweitern einige Banken ihre Risikomanagement-Modelle und Geschäftsstrategien um Nachhaltigkeitsfaktoren, um Kapital aus ökologisch bedenklichen Sektoren in nachhaltigere Branchen umzulenken – zum Beispiel aus Bereichen mit hohem fossilem Brennstoffeinsatz hin zu erneuerbaren Energien.

Nachhaltigkeitsmassnahmen als Geschäftspraktik

Andere Banken führen Leitlinien für grüne Kredite und andere Nachhaltigkeitsmassnahmen in ihre Geschäftspraktiken ein. Dabei haben sich vor allem zwei Bereiche etabliert: Der erste sind ESG-Richtlinien, die im Risikomanagement bei Projektfinanzierungen angewendet werden und langfristige Kredite für Infrastrukturprojekte mit erneuerbaren Energien unterstützen. ESG ist ein Akronym, das für «environment, social, governance», also Umwelt, Soziales und Unternehmensführung steht.

Ein Beispiel für ESG-Richtlinien sind die 2003 definierten Equator Principles als freiwillige Leitlinie für Banken. Sie sehen vor, bei grossen Infrastrukturprojekten ökologische und gesellschaftliche Faktoren in die Bewertung der Kredit- und Betriebsrisiken mit einzubeziehen. Viele globale Bankkonzerne haben als Reaktion ökologische Governance-Prinzipien in ihre Projektfinanzierungsrichtlinien aufgenommen.

Zweitens werden von vielen Banken inzwischen gezielte kurzfristige Kredittransaktionen strukturiert, um mehr Kapital für die grüne Wirtschaft zu mobilisieren. Darüber hinaus nehmen sie bestimmte ESG-Praktiken in ihre Governance-Strategie auf, was sie zu einer wichtigen Kapitalquelle für die aufkeimende grüne Wirtschaft macht.

Dadurch, dass sich die Volkswirtschaften allmählich auf Umweltrisiken einstellen, werden die Anlagemärkte volatiler und Kredite knapper. Zudem werden in ökologisch bedenklichen Sektoren künftig die Kreditausfälle ansteigen. Untersuchungen zeigen, dass keine ausreichende Marktdisziplin besteht, um die umweltbedingten externen Effekte auf die Finanzmärkte in den Griff zu bekommen.

Der britische Notenbankgouverneur Mark Carney sagt dazu: Die Kosten für die notwendigen Massnahmen entstünden heute, während ihr Nutzen erst in künftigen Generationen zum Tragen komme. Diese engstirnige Sicht kombiniert mit den starren Politikzyklen der meisten Länder erklärt, warum die dringend notwendigen Schritte zur Schaffung langfristiger Nachhaltigkeit nur äusserst schwer durchzusetzen sind. Gleichzeitig werden die notwendigen Massnahmen zur Vermeidung bzw. Behebung einer finanziellen und ökologischen Krise immer teurer, je länger sie hinausgezögert werden.

Unkoordinierte Massnahmen einzelner Länder

Einige Länder haben Schritte unternommen, um die ökologischen Risiken in die Finanzregulierung zu integrieren. Die Europäische Kommission hat vorgeschlagen, die Risikogewichtung im Rahmen der Eigenkapitalvorschriften von Banken um einen risikobasierten Nachhaltigkeitsfaktor zu erweitern. In China müssen die Institute Nachhaltigkeitsrisiken in ihren Risikomanagement- und Geschäftsmodellanalysen berücksichtigen. Hier sollen die 2012 eingeführten Green Credit Guidelines die Banken zu strengeren ESG-Praktiken anhalten.

Auch die brasilianische Notenbank fordert von den Banken, ihre ökologischen Risiken offenzulegen und Stresstests für Umwelteinflüsse durchzuführen. In Peru müssen gewerbliche Kreditnehmer bei Grossprojekten eine Due-Diligence zur Nachhaltigkeit vorlegen. Alle diese Vorstösse sind jedoch weitgehend unkoordiniert. Die Erfahrung zeigt, dass eine stärkere internationale Regulierung wichtig wäre, um einheitliche Standards zu schaffen.

Die drei Säulen der Finanzrisiken

Hier kommt das Basler Abkommen ins Spiel, das als «Basel III» bekannt ist. Es geht zurück auf den Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, der sich aus den Bankaufsichtsorganen der G20, einschliesslich der USA, zusammensetzt. Basel III geht die Finanzrisiken im Bankensektor anhand von drei Säulen an: Mindestkapitalanforderungen, aufsichtsrechtliche Überprüfung und Marktdisziplin mit Offenlegungspflichten.

In diesen drei Säulen sind die wachsenden Finanzstabilitätsrisiken durch den Klimawandel und andere Umweltursachen bislang nicht ausdrücklich berücksichtigt.

Um ökologischen Risiken Rechnung zu tragen, müsste der Basler Ausschuss die nationalen Aufsichtsorgane unterstützen, gemeinsam mit den Banken Best-Practices zur Steuerung der Finanzrisiken zu entwickeln, die sich aus ökologisch bedenklichen Aktivitäten ergeben.

Ferner wäre zu untersuchen, welche Faktoren genau nachhaltiges Wirtschaften ausmachen und wieviel Kapital und Liquidität die Banken für ökologische Systemrisiken vorhalten müssen.

EU-weites Klassifizierungssystem

So hat etwa die Europäische Kommission einen Aktionsplan zur Entwicklung eines EU-weiten Klassifizierungssystems – einer Taxonomie – für nachhaltige Wirtschaftsaktivitäten aufgestellt. Dies würde ein einheitliches Verständnis des Begriffs «nachhaltig» für Investoren und andere Marktteilnehmer schaffen.

Ausserdem erarbeitete die Kommission 2018 eine EU-Gesetzgebung mit einheitlichen Bewertungskriterien für die Nachhaltigkeit von Wirtschaftsaktivitäten, die einen Prozess anstösst, um die relevanten Interessengruppen an der Entwicklung dieser Taxonomie zu beteiligen.

Letztere würde Banken und Investmentgesellschaften mehr Klarheit darüber verschaffen, in wieweit die Wirtschaftsaktivitäten, auf die sie ihre Kredit- und Anlagestrategien ausgerichtet haben, zu nachhaltigen Entwicklungszielen beitragen.

Kreditvergaben für ökologisch nachhaltige Aktivitäten

Auch in der zweiten Säule spielt die Finanzaufsicht eine wichtige Rolle. Hier müssen die Banken in Stresstests Szenarien analysieren, um abschätzen, wie sich Kreditvergaben für ökologisch nachhaltige oder bedenkliche Aktivitäten auf die Finanzstabilität auswirken.

In Säule 3 schliesslich können die Aufsichtsbehörden von den Banken verlangen, dass sie Informationen zum Risikomanagement ihrer ökologischen Systemrisiken offenlegen. In den USA wurden auf dieser Grundlage Aktionärsanträge eingebracht, dass Banken ihr Engagement in Sektoren mit grossem CO2-Fussabdruck publizieren müssen. Dies ist jedoch inzwischen politisch umstritten, und zudem hat die Berichterstattung zum Klimawandel für durchschnittliche Aktionäre an Bedeutung verloren. Die US-Bankenaufsicht wollte mit einer Leitlinie die Banken anhalten, das Äquivalent an Emissionen ihrer Kredite für Aktivitäten mit hohem fossilem Brennstoffeinsatz offenzulegen.

Dieser Vorstoss hat jedoch keine qualitative oder quantitative Verbesserung der Berichterstattung bewirkt. Effektiver wäre eher ein kombinierter Publikationsansatz aus qualitativen Angaben (zum Beispiel aufgrund freiwilliger Leitlinien und Branchenstandards) und quantitativen Daten, die Finanzaufseher zusammen mit Rechnungslegern definieren müssten. Diese Meldeinhalte müssten zudem über Banken und Länder hinweg vergleichbar sein, so dass der Basler Ausschuss für eine länderübergreifende Standardisierung der Offenlegungspflichten sorgen müsste.

Marktinnovation und politische Regelwerke dringend nötig

Bankmanager haben die Neigung, neue Regulierungsansätze reflexartig abzuwehren. Sie verweisen dabei gerne auf ihre angebliche Marktdisziplin und ihr strenges Risikomanagement. Politische Entscheider sollten sich aber auf die Worte des US-amerikanischen Wirtschaftswissenschaftlers Alan Greenspans besinnen. Er sagte nach der Finanzkrise, die zur grossen Rezession führte, vor dem US-Kongress: «Wir alle, die geglaubt haben, Banken würden aus Selbstinteresse ihr Eigenkapital schützen, sind in einem Zustand fassungsloser Bestürzung.»

Sicher können schlecht abgestimmte Regulierungsmassnahmen auch Marktstörungen produzieren, die weitere externe Effekte und Fehlleitungen von Kapital und Investitionen nach sich ziehen. Deshalb benötigen wir eine intelligente Kombination aus Marktinnovationen und politischen Regelwerken, welche die nationalen Besonderheiten der Länder berücksichtigen.

Weil Banken in den meisten Volkswirtschaften die grössten Kreditgeber sind, ist ihr Risikomanagement ein wichtiger politischer und regulatorischer Faktor. Zugleich ist es deshalb umso wichtiger, effiziente Bankfinanzierungen und Investitionen in produktive Aktivitäten zu fördern. Dabei wird immer klarer, dass wir den Begriff «produktiv» angesichts des Klimawandels neu definieren müssen. Für die Bankenaufsicht ist es höchste Zeit, zu handeln.

Kern Alexander wurde 2016 von den G20 und den Vereinten Nationen beauftragt, eine Studie zu Bankenpolitik, Regulierung und ökologische Nachhaltigkeit für die G20 durchzuführen und einen Bericht zu dem Thema zu verfassen. Sein neuestes Buch heisst Principles of Banking Regulation (Cambridge University Press, 2019).

Der Artikel wurde zuerst am 18. Juni auf «Milken Institute Review» publiziert:

https://www.milkenreview.org/articles/can-banking-regulation-address-climate-change

Kern Alexander ist Professor für Finanzmarktrecht an der Universität Zürich

Kommentar schreiben

Die Redaktion behält sich vor, Kommentare nicht zu publizieren. Unberücksichtigt bleiben insbesondere anonyme, ehrverletzende, rassistische, sexistische, unsachliche oder themenfremde Kommentare sowie Beiträge mit Werbeinhalten.

Anzahl verbleibender Zeichen: 1000