Wie entsteht eine Verfassung?

Seit Januar 2006 hat der Kanton Zürich eine neue Verfassung. In einer Schriftenreihe werfen unter anderem Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der Universität Zürich einen Blick auf ihre Entstehung und den neuen Inhalt.

Adrian Ritter und Theo von Däniken

Alt und neu: Die alte Verfassung des Kantons Zürich (links) war mit einer Gültigkeitsdauer von 1869-2005 nach der Genfer Verfassung die Dienstälteste der Schweiz. Die seit 1. Januar 2006 gültige neue Verfassung (rechts) muss sich in der Praxis noch bewähren.  (Bild: Staatsarchiv Zürich)

Wie entsteht aus der Idee von drei Kantonsratsmitgliedern eine neue Verfassung, der schliesslich rund zwei Drittel der Bevölkerung als Grundlage für ihr politisches und rechtliches Zusammenleben zustimmen? Und ist die neue Verfassung «Kristallisationspunkt eines neuen Aufbruchs» zu Beginn des neuen Jahrhunderts oder doch eher «behutsame und beständige Fortentwicklung des Bestehenden»?

Die unter anderem von Tobias Jaag, Professor für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich, herausgegebene Schriftenreihe «Materialien zur Verfassungsrevision» beleuchtet in ihren soeben erschienenen letzten zwei Bänden das Entstehen der Verfassung und unterzieht sie einer ersten inhaltlichen Würdigung.

Grundlagen des Staates

In einer Verfassung legt eine Gesellschaft die Grundlagen fest, wie der Staat, in dem sie lebt, aufgebaut ist, wie politische und rechtliche Prozesse organisiert werden und wie das Verhältnis vom Einzelnen zum Staat ist. Das Konfliktpotenzial, begründet im unterschiedlichen Menschenbild und Staatsverständnis der politischen Akteure, ist gross, die Basis für einen Konsens schmal und brüchig. 100 Personen einigten sich schliesslich in mehr als vierjähriger Arbeit im Verfassungsrat auf einen Entwurf, der dem Volk vorgelegt wurde.

Den Weg von der ersten Kantonsratsmotion bis zur deutlichen Annahme der Verfassung durch das Volk zeichnet Band 8 «Die Entstehung der neuen Zürcher Kantonsverfassung» der Schriftenreihe nach. Die Politikwissenschaftler Thomas Milic, Andreas Sidler und der verstorbene Professor Ulrich Klöti sowie die Geografen Michael Hermann und Heiri Leuthold von der Universität Zürich analysieren darin den Abstimmungskampf und die politischen Landkarten von Zustimmung und Ablehnung.

Umstrittenes Werk

Trotz des Entstehungsprozesses, der mit der Einsetzung eines Verfassungsrates politisch möglichst breit abgestützt war, war das neue Werk schon im Verfassungsrat zuletzt nicht unumstritten. Entsprechend war bei der Volksabstimmung vom Februar 2005 mit einer «regen Auseinandersetzung» zu rechnen, schreiben Klöti, Milic und Sidler vom Institut für Politikwissenschaft in ihrem Beitrag.

Die Auseinandersetzung fand unter anderem mit Inseratekampagnen und im redaktionellen Teil der Presse statt. Die beiden Lager kämpften dabei mit «ungleich langen Spiessen», stellen die Politikwissenschaftler fest. Auf die Argumente der Verfassungsgegner (als einzige grosse Partei die SVP) entfielen rund ein Drittel der Inserate und ein ebenso grosser Anteil im redaktionellen Teil der Presse.

Eine vertiefte Debatte um einzelne Inhalte und Reformpunkte habe dabei allerdings nicht stattgefunden, schreiben die Autoren. Gestritten wurde eher um Staatsaufgaben im Allgemeinen und über die möglichen finanziellen Folgen der neuen Verfassung.

Profile in der geografischen Landschaft

Obsiegt haben schliesslich die Befürworter - 64,2 Prozent der Stimmbeteiligten stimmten dem neuen Werk zu. Dabei spielten Weltanschauungen eine zentrale Rolle, wie Michael Hermann und Heiri Leuthold vom Geografischen Institut in ihrem Beitrag schreiben. Eine Nachbefragung der Stimmberechtigten fand zwar nicht statt, aber auch indirekt lassen sich interessante Aussagen über die Weltanschauungen im Kanton Zürich machen, so die Autoren.

Die politische Landschaft des Kantons Zürich im links-rechts sowie liberal-konservativ-Gegensatz. Die politische Dimension der einzelnen Gemeinden wurde aufgrund des Abstimmungsverhaltens bei eidgenössischen Volksabstimmungen berechnet. Die «Höhenkurven» zeigen zusätzlich den Grad der Zustimmung zur neuen Kantonsverfassung. (Bild: zVg)

Grundlage dazu bildet das von ihnen entwickelte «Modell der politischen Landschaften». Es bildet politische Konfliktlinien wie links-rechts oder liberal-konservativ ab und stellt für den Kanton Zürich drei weltanschauliche Pole fest: Die Stadt Zürich als linksliberaler urbaner Raum, die Gemeinden der «Goldküste» als rechtsliberaler Pol und die ländlichen Gemeinden des Zürcher Unter- und Oberlandes mit einem rechtskonservativen Profil.

Die Trennlinie der Zustimmung zu neuen Verfassung verläuft einerseits zwischen liberaler Zustimmung und konservativer Skepsis, was in der Natur der Sache liege: «Wozu etwas Neues entwerfen, wenn es das Alte 136 Jahre lang auch getan hat?» Gleichzeitig spielt aber auch der links-rechts-Gegensatz mit, da eine neue Verfassung die Rolle des Staates definiert – ein klassisches Feld für unterschiedliche Auffassungen zwischen links und rechts.

Die letztlich deutliche Zustimmung mag ein Zeichen dafür sein, dass die neue Verfassung «klar im Zeichen der Kontinuität steht», wie der letzte Präsident des Verfassungsrates und einer der Initianten der Totalrevision, Leo Lorenzo Fosco, in seinem Beitrag schreibt. Wo und wie sich die neue Verfassung von ihrer Vorgängerin unterschiedet, wird in Band 9 der Schriftenreihe beleuchtet.

Zurückhaltend mit Neuerungen

Prof. Helen Keller (Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht) geht in ihrem Beitrag der Frage nach, inwiefern die neue Verfassung dem Prinzip der Nachhaltigkeit verpflichtet ist. Sie stellt fest, dass die im Rahmen der Nachhaltigkeit vorgesehene Gleichwertigkeit ökologischer, ökonomischer und sozialer Aspekte die Gefahr birgt, dass Umweltschutzanliegen hintangestellt werden. Eine Gefahr, welche nur der Gesetzgeber werde verhindern könne.

Privatdozentin Dr. Isabelle Häner, selber Mitglied des Verfassungsrates, hat die neue Verfassung hinsichtlich der Regelung von Rechtsschutz und Rechtspflege untersucht. Die Autorin kommt zum Schluss, dass der Verfassungsrat sich hinsichtlich Neuerungen zurückgehalten hat. Die neuen Bestimmungen brächten zwar Verbesserungen gegenüber der alten Kantonsverfassung, die Unabhängigkeit der Rechtspflege sei aber wohl mit Blick auf den Abstimmungskampf «nicht bis ins Letzte optimiert» worden.

Bewährungsprobe steht noch aus

Für Prof. Giovanni Biaggini (Lehrstuhl für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht) verbindet die neue Verfassung mit ihren 145 Artikeln Bewährtes mit einer ganzen Reihe von Neuerungen, «wobei diese keinen eigentlichen Schwerpunkt erkennen lassen». Dies sei allerdings nicht ungewöhnlich, denn es gehe heute nicht mehr darum, den demokratischen Verfassungsstaat neu zu erfinden, sondern ihn «zu konsolidieren und mit Augenmass zu erneuern».

Die Bewährungsprobe in der Praxis stehe dem neuen Werk noch bevor, so Biaggini weiter. Der Gesetzgeber hat nämlich nun die Aufgabe, die bestehenden Gesetze in den kommenden Jahren der neuen Verfassung anzupassen. Dabei dürfe man zuversichtlich sein, ist Biaggini überzeugt, denn mit der neuen Verfassung verfüge der Kanton Zürich über eine «solide, bürgernahe rechtliche Grundordnung», welche den Anforderungen an eine zeitgemässe Verfassung gerecht werde.

Adrian Ritter und Theo von Däniken sind Redaktoren von unipublic.

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