Gefragtes Urteil

Die Zahl muss man sich einmal erst vergegenwärtigen: 150'000 Fälle sind am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hängig. 150'000 Bürgerinnen und Bürger warten auf einen Entscheid aus Strassburg, weil sie sich in ihren Menschenrechten verletzt fühlen und vor Gerichten in ihrem Heimatland erfolglos dagegen geklagt haben. Der EGMR, Hüter der Rechte, die in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) festgeschrieben sind, ist die letzte Instanz, an die sie sich wenden können.

Mehr Länder, mehr Rechte

Die Überlastung des Gerichtshofs ist kein neues Phänomen, hat sich aber drastisch verschärft, berichtete Helen Keller, Professorin für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht, kürzlich an einem Referat am Europa Institut an der Universität Zürich. Allein in den letzten sieben Jahren hat sich die Zahl der eingegangenen Beschwerden verdoppelt.

Dazu beigetragen hat einerseits, dass die in der EMRK definierten Rechte in Zusatzprotokollen ausgebaut wurden. So trägt etwa der neue «Schutz des Eigentums» massgeblich zur Beschwerdeflut bei. Bürgerinnen und Bürger wehren sich damit etwa gegen Enteignungen oder verweigerte Rentenzahlungen.

Andererseits sind immer mehr Länder der Rechtsprechung in Strassburg unterstellt. Die Zahl der Mitgliedstaaten des Europarats, des Trägers des EGMR, hat sich von ursprünglich 15 auf heute 47 erhöht – inzwischen steht nur noch Weissrussland abseits.

Viel Arbeit mit sieben Ländern

Die Bürgerinnen und Bürger Europas wenden sich in sehr unterschiedlichem Ausmass an den Gerichtshof. Rund 70 Prozent aller Klagen kommen aus nur sieben Ländern: aus Russland, Italien, Rumänien, Serbien, Polen der Türkei und der Ukraine. Während es bei den russischen Klagen oft um das Recht auf Leben im Zusammenhang mit dem Tschetschenien-Konflikt geht, betreffen viele Fälle aus der Türkei die unmenschliche Behandlung durch Polizeiorgane oder im Strafvollzug.

Als Hauptprobleme in diesen Ländern sieht Keller die maroden Justizsysteme, überfüllte Gefängnisse sowie Staatsfinanzen, die entsprechende Verbesserungen kaum erlauben.

Rund 75 Prozent der Beschwerden, auf die der Gerichtshof eintritt, heisst er gut. Dass er überhaupt darauf eintritt, ist allerdings selten, denn über 90 Prozent aller eingereichten Beschwerden sind unzulässig, etwa weil sie später als sechs Monate nach dem Urteil der höchsten nationalen Instanz eingereicht wurden. Die Fülle dieser unzulässigen, aber doch mit Arbeit verbundenen Beschwerden trägt wesentlich zur Überlastung des Gerichtshofs bei.

Versuch der Entlastung

Mit einer Reform versuchte sich der Gerichtshof schon 2004 zu entlasten: Neu können Einzelrichter Entscheide treffen und insbesondere die eindeutig unzulässigen Beschwerden rascher erledigen. Dreierausschüsse des Gerichts können Urteile fällen, die zuvor grösseren Kammern vorbehalten waren. Der Gerichtshof hat zudem begonnen, «Piloturteile» zu fällen: Identische Beschwerden sollen im Sinne von Präzedenzfällen allgemeingültig gelöst werden.

Am umstrittensten war gemäss Keller eine inhaltliche Änderung: Eine Beschwerde kann nur noch einreichen, wer aufgrund einer Menschenrechtsverletzung einen «erheblichen Nachteil» erleidet. Damit soll verhindert werden, dass in Strassburg um kleine Geldbeträge gestritten wird. Zu Recht sei der Gerichtshof zurückhaltend, Beschwerden als unerheblich zu beurteilen, sagt Keller, die grundsätzlich dafür plädiert, den Zugang zum EGMR nicht zu erschweren.

Reform mit Nebenwirkungen

Dank der Reform konnte das Gericht die Zahl seiner Entscheide bereits steigern. Die 47 Richterinnen und Richter vermögen inzwischen gleich viele Fälle abzuarbeiten, wie neu hinzukommen.

Gleichzeitig zeigten sich aber auch unerwünschte Auswirkungen der Reform. Weil die Richter und Gerichtssekretäre vermehrt mit Einzelurteilen beschäftigt sind, bleibt gemäss Keller weniger Zeit für die wichtigen, schwierigen Fälle.

Klar ist für Keller zudem: Die 150'000 hängigen Beschwerden abzutragen, ist mit den bestehenden Ressourcen nicht möglich. Die Arbeitslast werde in absehbarer Zeit auch nicht abnehmen. Im Gegenteil: In Zukunft soll der Gerichtshof auch einzelne Länder beraten, ob neue nationale Gesetze im Einklang mit der EMRK sind. «Eine sehr sinnvolle, präventive Funktion, die aber zu Mehrarbeit führt», so Keller.

Mit einer Mehrbelastung durch schwierige, umstrittene Fälle ist zudem ab etwa 2014 zu rechnen, wenn die Europäische Union der EKMR beitritt. Zusätzliche Arbeit dürfte dem Gerichtshof auch das «allgemeine Diskriminierungsverbot» bescheren, welches im 12. Zusatzprotokoll verankert wurde und von immer mehr Staaten ratifiziert wird. Damit können Bürgerinnen und Bürger neu klagen, wenn sie sich etwa aufgrund ihres Geschlechts oder ihrer Hautfarbe diskriminiert fühlen.

Besserung nicht in Sicht

Neue Reformideen, wie der Gerichtshof entlastet werden könnte, werden immer wieder diskutiert. Sollen Gebühren für Beschwerden eingeführt werden? Oder Geldstrafen für sinnlose Beschwerden? Sollen Beschwerdeführer sich zwingend von einem Anwalt vertreten lassen müssen? Keller erachtet solche Massnahmen mehrheitlich als unfair: «Die tschetschenische Mutter, deren Sohn verschwunden ist, hat keine 60 Euro verfügbar, um ans Gericht gelangen zu können.»

Viel wichtiger wäre es, dass die Staaten die Menschenrechtsituation in ihren Ländern verbessern würden. Dann gäbe es automatisch weniger Menschen, die ihr Recht in Strassburg durchsetzen wollen. Dazu brauche es zuerst ein grösseres Bewusstsein für den Wert der Menschenrechte – mutige nationale Gerichtsurteile etwa oder eine bessere Ausbildung von Polizisten und Gefängnismitarbeitern.

«Die Zitrone ist ausgepresst»

Die Effizienz des EGMR selber könne kaum noch erhöht werden – «die Zitrone ist ausgepresst». Nötig wäre deshalb auch eine substanzielle Aufstockung des Budgets des Gerichtshofes, um zusätzliche Richterinnen und Richter anstellen zu können. «Der Gerichtshof hat ein Budget von rund 60 Millionen Franken – etwa gleich viel wie das Zürcher Obergericht.»

Helen Keller ist trotzdem zuversichtlich: «Der Gerichtshof ist ein Stehaufmännchen und die Europäische Menschenrechtskonvention eine einzigartige Erfolgsgeschichte.» Ohne Menschenrechte gebe es in Europa keine stabile Rechtsstaatlichkeit, ist Keller überzeugt.

Bei der Behandlung von Personen in Gefängnissen, in der Psychiatrie und in Institutionen für Menschen mit Behinderung habe der Gerichtshof in den letzten zehn Jahren mit seinen Urteilen massgebliche Verbesserungen bewirken können. Und er werde auch in Zukunft sehr gefragt und herausgefordert sein – wenn es beispielsweise um die Freiheit der Meinungsäusserung und die Unabhängigkeit der Medien in Osteuropa geht.